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國務院辦公廳發布《關于促進建筑業持續健康發展的意見》(國辦發〔2017〕19號)指出，培育全過程工程咨詢。鼓勵投資咨詢、勘察、設計、監理、招標（詞條“招標”由行業大百科提供）代理、造價等企業采取聯合經營、并購重組等方式發展全過程工程咨詢，培育一批具有國際水平的全過程工程咨詢企業。
與傳統模式相比，全過程工程咨詢的優勢主要體現在節約投資成本、加快工期進度、提高服務質量、有效規避風險四個方面。其核心是工程建設項目效率的整體提升。這種提升的原因在于把業主項目管理的外部利益關系轉變為了工程總承包商的內部利益關系，因此工程總承包商自身設計、采購、施工、試運行一體化的競爭力成為工程總承包市場競爭的關鍵性標志。
隨后住建部聯合國家發改委發布兩項重磅文件，住建部聯合發改委印發《全過程工程咨詢服務發展的指導意見》和住建部聯合發改委印發《工程總承包管理辦法》本辦法自2020年3月1日正式施行。
國家發展改革委、住房城鄉建設部聯合印發《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》(發改投資規〔2019〕515號，以下簡稱《指導意見》)，在房屋建筑和市政基礎設施領域推進全過程工程咨詢服務發展，提升固定（詞條“固定”由行業大百科提供）資產投資決策科學化水平，進一步完善工程建設組織模式，推動高質量發展。
《指導意見》指出，改革開放以來，我國工程咨詢服務市場化、專業化快速發展，形成了投資咨詢、招標代理、勘察、設計、監理、造價、項目管理等咨詢服務業態。隨著我國固定資產投資項目建設水平逐步提高，為更好地實現投資建設意圖，投資者或建設單位在固定資產投資項目決策、工程建設、項目運營過程中，對綜合性、跨階段、一體化的咨詢服務需求日益增強。這種需求與現行制度造成的單項服務供給模式之間的矛盾日益突出。因此，有必要創新咨詢服務組織實施方式，大力發展以市場需求為導向、滿足委托方多樣化需求的全過程工程咨詢服務模式。
《指導意見》從鼓勵發展多種形式全過程工程咨詢、重點培育全過程工程咨詢模式、優化市場環境、強化保障措施等方面提出一系列政策措施。
一是明確了培育發展全過程工程咨詢的兩個著力點。《指導意見》堅持市場培育和政府引導相結合的原則，鼓勵咨詢單位根據市場需求，從投資決策、工程建設、運營等項目全生命周期角度，開展跨階段咨詢服務組合或同一階段內不同類型咨詢服務組合，發展多種形式的全過程工程咨詢服務模式。同時，結合投資高質量發展和工程質量提升需求，立足關鍵環節，《指導意見》針對項目決策和建設實施兩個階段，重點培育發展投資決策綜合性咨詢和工程建設全過程咨詢，為推進全過程工程咨詢指明了發展方向和實施路徑。
二是明確了投資決策綜合性咨詢的內容和方式。《指導意見》要求投資決策綜合性咨詢要統籌考慮影響項目可行性的各種因素，將各專項評價評估一并納入可行性研究統籌論證，提高決策科學化水平。投資決策綜合性咨詢服務可由工程咨詢單位采取市場合作、委托專業服務等方式牽頭提供，或由其會同具備相應資格的服務機構聯合提供。《指導意見》鼓勵納入有關行業自律管理體系的工程咨詢單位開展綜合性咨詢服務，鼓勵咨詢工程師(投資)作為綜合性咨詢項目負責人。
三是明確了工程建設全過程咨詢的內容和條件。《指導意見》鼓勵實施工程建設全過程咨詢，由咨詢單位提供招標代理、勘察、設計、監理、造價、項目管理等全過程咨詢服務。《指導意見》規定，工程建設全過程咨詢單位提供勘察、設計、監理或造價咨詢服務時，應當具有與工程規模及委托內容相適應的資質條件。這樣的企業資質要求符合法律法規及相關政策規定。《指導意見》對工程建設全過程咨詢項目負責人的資格提出較高要求：應當取得工程建設類注冊執業資格且具有工程類、工程經濟類高級職稱，并具有類似工程經驗。對于工程建設全過程咨詢服務中承擔工程勘察、設計、監理或造價咨詢業務的負責人，應具有法律法規規定的相應執業資格。
四是明確了全過程工程咨詢服務酬金計取方式。《指導意見》規定全過程工程咨詢服務酬金可在項目投資中列支，也可根據所包含的專項服務(投資咨詢、招標代理、勘察、設計、監理、項目管理等)在項目投資中列支的費用進行支付。全過程工程咨詢服務酬金既可按各專項服務費用疊加后再增加相應統籌管理費用計取，也可按人工成本加酬金方式計取。鼓勵投資者或建設單位根據咨詢服務節約的投資額對咨詢單位予以獎勵。
此外，《指導意見》明確了推進全過程工程咨詢服務發展的部門職責分工，以及加強政府監管和行業自律的措施，確保全過程工程咨詢服務持續健康發展。
全面了解“全過程工程咨詢”
01.全過程工程咨詢概念
根據《國家發展改革委、住房城鄉建設部關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》(發改投資規[2019]515號)(以下簡稱“《全過程工程咨詢指導意見》”)第三條第(一)款的規定，在房屋建筑、市政基礎設施等工程建設中，鼓勵建設單位委托咨詢單位提供招標代理、勘察、設計、監理、造價、項目管理等全過程咨詢服務，滿足建設單位一體化服務需求，增強工程建設過程的協同性。
全過程咨詢單位應當以工程質量和安全為前提，幫助建設單位提高建設效率、節約建設資金。可見，全過程工程咨詢是工程咨詢企業接受建設單位委托提供的相關咨詢管理服務，全過程工程咨詢的委托主體只能是建設單位，不能是其他主體。因此，工程咨詢公司受其他主體委托提供的咨詢服務，不屬于全過程工程咨詢的范疇。另根據《江蘇省全過程工程咨詢服務導則(試行)》第3.2.1款的規定，全過程各專業咨詢服務內容一般包括項目策劃、工程設計、招標代理、造價咨詢、工程監理、項目管理及其他工程咨詢服務，比如：規劃咨詢、投資咨詢、BIM咨詢、綠建咨詢、工程勘察、工程檢測、海綿城市設計、地質災害危險性評估、當地政府報批報建所需要的咨詢服務等涉及組織，管理，經濟和技術等有關方面的工程咨詢服務。
02. 全過程工程咨詢服務的實施方式
根據《全過程工程咨詢指導意見》第三條第(二)款的規定，工程建設全過程咨詢服務應當由一家具有綜合能力的咨詢單位實施，也可由多家具有招標代理、勘察、設計、監理、造價、項目管理等不同能力的咨詢單位聯合實施。
因此，全過程工程咨詢企業開展服務的主要形式有兩種：一是由一家工程咨詢企業實施;二是由多家具有不同專業特長的工程咨詢企業組成聯合體實施。可見，即使一家勘察、設計或監理等只在某一方面實力比較強的工程咨詢企業仍然可以通過聯合的形式提供全過程工程咨詢。而且，根據《全過程工程咨詢指導意見》第四條第(三)款的規定，國家鼓勵投資咨詢、招標代理、勘察、設計、監理、造價、項目管理等企業，采取聯合經營、并購重組等方式發展全過程工程咨詢。
03.全過程工程咨詢服務是否需要招標
《全過程工程咨詢指導意見》并未提及全過程工程咨詢是否應當招標的相關內容，但部分省份對全過程工程咨詢服務如何進行招標作了明確規定。
1.四川省：
《四川省全過程工程咨詢試點工作方案》規定：“依法應當進行招標的項目，當實行全過程工程咨詢服務管理時，只需對勘察設計、工程監理其中一項進行招標即可，其它咨詢服務可直接委托給同一家咨詢單位，無需再對其它咨詢服務內容進行招標;對于不需要依法進行招標的社會投資項目可以直接委托實行全過程工程咨詢服務管理。”
2.湖南省：
《湖南省全過程工程咨詢試點工作方案》規定：“政府投資或國有投資試點項目應按照《招標投標法》組織全過程工程咨詢招投標，不需要進行招標的社會投資試點項目可直接委托全過程工程咨詢服務。住房城鄉建設主管部門、建設單位、招投標代理企業應簡化招標前置條件，在項目立項時即可進行全過程咨詢單位招標準備工作。對于已經公開招標委托單項工程咨詢服務的項目，在具備條件的情況下，可以補充合同形式將其他工程咨詢服務委托給同一企業，開展全過程工程咨詢工作。”
3.吉林省：
吉林省住房和城鄉建設廳《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》規定：“依法應當招標的項目，可通過招標方式委托全過程工程咨詢服務;委托內容不包括前期投資咨詢的，可在項目立項后由項目法人通過招標方式委托全過程工程咨詢服務。依法不需招標的項目 ，可以直接委托全過程工程咨詢服務。”
4.江蘇省：
《江蘇省開展全過程工程咨詢試點工作方案》規定：“采用建筑師負責制的工程項目，監理、招標代理、造價咨詢等技術服務可不另行招標。”
5.陜西省：
陜西省住房和城鄉建設廳《關于開展全過程工程咨詢試點的通知》規定：“依法應當招標的項目，可在計劃實施投資時通過招標或競爭性談判的方式委托全過程工程咨詢服務;委托內容不包括前期投資咨詢的，可在項目立項后由項目法人通過招標方式委托全過程工程咨詢服務。依法不需招標的項目可以直接委托全過程工程咨詢服務。”
04.全過程工程咨詢企業應該具備的條件
1.資質：
《全過程工程咨詢指導意見》第三條第(三)款規定：“全過程咨詢單位提供勘察、設計、監理或造價咨詢服務時，應當具有與工程規模及委托內容相適應的資質條件。全過程咨詢服務單位應當自行完成自有資質證書許可范圍內的業務，在保證整個工程項目完整性的前提下，按照合同約定或經建設單位同意，可將自有資質證書許可范圍外的咨詢業務依法依規擇優委托給具有相應資質或能力的單位，全過程咨詢服務單位應對被委托單位的委托業務負總責。建設單位選擇具有相應工程勘察、設計、監理或造價咨詢資質的單位開展全過程咨詢服務的，除法律法規另有規定外，可不再另行委托勘察、設計、監理或造價咨詢單位。” 這意味著當前國家層面對于承擔全過程工程咨詢的企業資質并無明確限制，僅當全過程工程咨詢企業承擔勘察、規劃與設計、監理、造價咨詢時應具備法律規定的相應資質。
2.服務能力：
《全過程工程咨詢指導意見》第四條第(三)款規定：“全過程工程咨詢單位應當在技術、經濟、管理、法律等方面具有豐富經驗，具有與全過程工程咨詢業務相適應的服務能力，同時具有良好的信譽。全過程工程咨詢單位應當建立與其咨詢業務相適應的專業部門及組織機構，配備結構合理的專業咨詢人員，提升核心競爭力，培育綜合性多元化服務及系統性問題一站式整合服務能力。” 可見，全過程工程咨詢企業應具備提供咨詢服務所具備的組織、管理、經濟和技術等方面的能力，具有良好的信譽、相應的組織機構、健全的工程咨詢服務管理體系和風險控制能力。
3.資信要求：
《工程咨詢行業管理辦法》第23條和《工程咨詢單位資信評價標準》對工程咨詢企業有關信用評價標準以及相應的信用管理制度作了明確規定。因此，實踐中，全過程工程咨詢企業除具備相應的資質條件外，還可能需滿足發改委有關的信用評級標準。
4.人員要求：
根據《全過程工程咨詢指導意見》第四條第(三)款的規定，工程建設全過程咨詢項目負責人應當取得工程建設類注冊執業資格且具有工程類、工程經濟類高級職稱，并具有類似工程經驗。對于工程建設全過程咨詢服務中承擔工程勘察、設計、監理或造價咨詢業務的負責人，應具有法律法規規定的相應執業資格。全過程咨詢服務單位應根據項目管理需要配備具有相應執業能力的專業技術人員和管理人員。設計單位在民用建筑中實施全過程咨詢的，要充分發揮建筑師的主導作用。
05.全過程工程咨詢服務企業的責任
1.全過程工程咨詢企業對咨詢成果的真實性、有效性和科學性負責《全過程工程咨詢指導意見》第五條第(一)款規定：“全過程工程咨詢單位要切實履行合同約定的各項義務、承擔相應責任，并對咨詢成果的真實性、有效性和科學性負責。”
2.各企業聯合提供全過程工程咨詢時，牽頭企業對服務成果承擔總體責任《全過程工程咨詢指導意見》第二條第(二)款規定：“牽頭提供投資決策綜合性咨詢服務的機構，根據與委托方合同約定對服務成果承擔總體責任;聯合提供投資決策綜合性咨詢服務的，各合作方承擔相應責任。”
3.全過程工程咨詢企業對咨詢成果質量終身負責《工程咨詢行業管理辦法》第14條第3款規定：“實行咨詢成果質量終身負責制。工程咨詢單位在開展項目咨詢業務時，應在咨詢成果文件中就符合本辦法第十三條要求，及獨立、公正、科學的原則作出信用承諾。工程項目在設計使用年限內，因工程咨詢質量導致項目單位重大損失的，應倒查咨詢成果質量責任，并根據本辦法第三十、三十一條進行處理，形成工程咨詢成果質量追溯機制。”可見，工程咨詢企業對咨詢成果質量實行終身負責制，全過程工程咨詢公司作為工程咨詢企業，也應受《工程咨詢行業管理辦法》的約束，對咨詢成果質量終身負責。
06.全過程工程咨詢的優勢有哪些?
以前我國傳統的建設模式是將建筑項目中的設計、施工、監理等階段分隔開來，各單位分別負責不同環節和不同專業的工作，這不僅增加了成本，也分割了建設工程的內在聯系，在這個過程中由于缺少全產業鏈的整體把控，信息流被切斷，很容易導致建筑項目管理過程中各種問題的出現以及帶來安全和質量的隱患，使得業主難以得到完整的建筑產品和服務。而實行全過程工程咨詢，其高度整合的服務內容在節約投資成本的同時也有助于縮短項目工期，提高服務質量和項目品質，有效地規避了風險，這是政策導向也是行業進步的體現。
07.全過程工程咨詢與工程總承包的關系
近年來，政府近年頒布多項關于鼓勵和推進工程總承包的政策文件，全過程工程咨詢和工程總承包都是《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》的核心內容之一。
工程總承包是指從事工程總承包的企業受業主委托，按照合同約定對工程項目的可行性研究、勘察、設計、采購、施工、試運行(竣工驗收)等實行全過程或若干階段的承包，是投資建設方與建設實施方之間的一種業務合作關系，而全過程工程咨詢是在建設工程全生命周期中所采用的一套服務體系和模式。工程總承包的推進也為全過程工程咨詢創造了需求，兩者有著緊密的聯系。
附：全過程工程咨詢政策文件目錄
一、國務院文件
1、《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》(國辦發〔2017〕19號)
二、部委文件
1、《國家發展改革委 住房城鄉建設部關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》(發改投資規〔2019〕515號)
2、《關于征求推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見(征求意見稿)和建設工程咨詢服務合同示范文本(征求意見稿)意見的函》(建市監函〔2018〕9號)
3、住房城鄉建設部關于《開展全過程工程咨詢試點工作》的通知(建市〔2017〕101號)
4、《國家發展改革委關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》(發改投資規〔2019〕1098號)
5、住房城鄉建設部關于印發《工程勘察設計行業發展“十三五”規劃》的通知(建市〔2017〕102號)
6、住房城鄉建設部關于促進《工程監理行業轉型升級創新發展》的意見(建市〔2017〕145號)
7、關于《征求在民用建筑工程中推進建筑師負責制指導意見》(征求意見稿)意見的函(建市設函〔2017〕62號)
三、地方文件
1、山東省住房和城鄉建設廳關于在房屋建筑和市政工程領域加快推行全過程工程咨詢服務的指導意見(魯建建管字〔2019〕19號)
2、浙江省發展改革委 浙江省建設廳關于貫徹落實《國家發展改革委 住房城鄉建設部關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》的實施意見(浙發改基綜〔2019〕324號)
3、關于印發《建設項目全過程工程咨詢企業服務能力評價辦法(試行)》的通知(浙咨監協〔2019〕16號)
4、自治區住房城鄉建設廳關于印發《廣西全過程工程咨詢試點工作方案》的通知(桂建發〔2018〕2號)
5、湖南省住房和城鄉建設廳關于印發全過程工程咨詢工作試行文本的通知(湘建設〔2018〕17號)
6、省住房城鄉建設廳關于公布全過程工程咨詢試點企業和試點項目的通知(蘇建科〔2018〕79號)
7、省住房城鄉建設廳關于印發《江蘇省全過程工程咨詢服務合同示范文本(試行)》和《江蘇省全過程工程咨詢服務導則(試行)》的通知)(蘇建科〔2018〕940號)
8、關于印發《溫州市全過程工程咨詢試點工作實施方案》的通知(溫住建發〔2018〕130號)
9、江蘇省住房城鄉建設廳關于印發《江蘇省開展全過程工程咨詢試點工作方案》的通知(蘇建科〔2017〕526號)
10、關于印發《浙江省全過程工程咨詢試點工作方案》的通知(建建發〔2017〕208號)
11、廣東省住房和城鄉建設廳關于印發《廣東省全過程工程咨詢試點工作實施方案》的通知(粵建市〔2017〕167號)
12、四川省住房和城鄉建設廳關于印發《四川省全過程工程咨詢試點工作方案》的通知(川建發〔2017〕11號)
13、關于印發福建省全過程工程咨詢試點工作方案的通知(閩建科〔2017〕36號)
14、廈門市建設局廈門市發展改革委廈門市財政局印發《廈門市全過程工程咨詢試點工作實施方案》的通知(廈建勘設〔2017〕33號)
15、寧波市住房和城鄉建設委員會關于印發《寧波市全過程工程咨詢試點工作實施方案》的通知(甬建發〔2017〕114號)
文件原文
住房和城鄉建設部
國家發展改革委關于
印發房屋建筑和市政基礎設施項目
工程總承包管理辦法的通知
建市規〔2019〕12號
各省、自治區住房和城鄉建設廳、發展改革委，直轄市住房和城鄉建設(管)委、發展改革委，北京市規劃和自然資源委，新疆生產建設兵團住房和城鄉建設局、發展改革委，計劃單列市住房和城鄉建設局、發展改革委：
為貫徹落實《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》和《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》(國辦發〔2017〕19號)，住房和城鄉建設部、國家發展改革委制定了《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》。現印發給你們，請結合本地區實際，認真貫徹執行。
中華人民共和國住房和城鄉建設部
中華人民共和國國家發展和改革委員會
2019年12月23日
(此件主動公開)
房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法(重點摘要)
住建部、國家發展改革委聯合印發《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》自2020年3月1日起施行。該《辦法》明確規定，主要工程材料、設備、人工價格與招標時基期價相比，波動幅度超過合同約定幅度的部分，風險由建設單位承擔。
1、施工、設計資質可互認：
鼓勵施工單位申請取得工程設計資質，具有一級及以上施工總承包資質的單位可以直接申請相應類別的工程設計甲級資質。完成的相應規模工程總承包業績可以作為設計、施工業績申報。
鼓勵設計單位申請取得施工資質，已取得工程設計綜合資質、行業甲級資質、建筑工程專業甲級資質的單位，可以直接申請相應類別施工總承包一級資質。
2、建設單位承擔的風險：
主要工程材料、設備、人工價格與招標時基期價相比，波動幅度超過合同約定幅度的部分;
因國家法律法規政策變化引起的合同價格的變化;
不可預見的地質條件造成的工程費用和工期的變化;
因建設單位原因產生的工程費用和工期的變化;
不可抗力造成的工程費用和工期的變化。
具體風險分擔內容由雙方在合同中約定。
建設單位不得設置不合理工期，不得任意壓縮合理工期。
3、工程總承包單位：
同時具有與工程規模相適應的工程設計資質和施工資質。或者由具有相應資質的設計單位和施工單位組成聯合體。
設計單位和施工單位組成聯合體的，應當根據項目的特點和復雜程度，合理確定牽頭單位。
工程總承包單位不得是工程總承包項目的代建單位、項目管理單位、監理單位、造價咨詢單位、招標代理單位。
4、招投標：
采用招標或者直接發包等方式選擇工程總承包單位。
工程總承包項目范圍內的設計、采購或者施工中，有任一項屬于依法必須進行招標的項目范圍且達到國家規定規模標準的，應當采用招標的方式選擇工程總承包單位。
建設單位可以在招標文件中提出對履約擔保的要求，依法要求投標文件載明擬分包的內容;對于設有最高投標限價的，應當明確最高投標限價或者最高投標限價的計算方法。
5、項目發包、分包：
企業投資項目，應當在核準或者備案后進行工程總承包項目發包。
采用工程總承包方式的政府投資項目，原則上應當在初步設計審批完成后進行工程總承包項目發包。
簡化報批文件和審批程序的政府投資項目，應當在完成相應的投資決策審批后進行工程總承包項目發包。
工程總承包單位可以采用直接發包的方式進行分包。
6、關于合同：
企業投資項目的工程總承包宜采用總價合同。
政府投資項目的工程總承包應當合理確定合同價格形式。
采用總價合同的，除合同約定可以調整的情形外，合同總價一般不予調整。
可以在合同中約定工程總承包計量規則和計價方法。
7、項目經理應當具備下列條件：
明確注冊建筑師、勘察設計注冊工程師、注冊建造師或者注冊監理工程師等注冊執業資格可擔任工程總承包項目經理;
擔任過與擬建項目相類似的工程總承包項目經理、設計項目負責人、施工項目負責人或者項目總監理工程師;
熟悉工程技術和工程總承包項目管理知識以及相關法律法規、標準規范;
具有較強的組織協調能力和良好的職業道德。
工程總承包項目經理不得同時在兩個或者兩個以上工程項目擔任工程總承包項目經理、施工項目負責人。
工程總承包項目經理依法承擔質量終身責任。
